Novità in tema di drafting legislativo, tra la IV edizione del «Manuale OLI» e la ISO 24495-2:2025 (F. Ponte)

This contribution analyses recent developments in legislative drafting through a comparison between the fourth edition of the Italian Manuale OLI, a regional legislative drafting handbook adopted by Italian Regions, and the ISO 24495-2:2025 standard on plain language in legal communication. While the Manuale OLI consolidates and expands regional drafting practices, integrating impact assessment, public consultation and legislative communication tools, the ISO standard adopts a universal and communication-centred approach. The contribution argues that, although ISO standards are not suited to guide legislative drafting as such, they may provide useful insights for legislative communication instruments within a broader framework of regulatory quality.

Tra la fine del 2024 e l’inizio del 2025 ha visto la luce la quarta edizione del documento Regole e suggerimenti per la redazione dei testi normativi per le regioni, promosso dalla Conferenza dei Presidenti delle Assemblee legislative delle Regioni e delle Province autonome e con il supporto scientifico dell’Osservatorio legislativo interregionale (c.d. manuale OLI). Fin dalla sua prima edizione, nel 1991, esso si è imposto come lo standard per il drafting formale regionale. Adesso è qualcosa di più.

Sfogliando il manuale si vede che l’elemento centrale e fondante, ossia la parte relativa al drafting formale, è rimasto pressoché invariato. Le regole, che si sono consolidate in decenni di prassi regionali, si mantengono costanti, fatta eccezione per taluni paragrafi chiave che vengono arricchiti, specie nell’allegato Esempi e spiegazioni per l’applicazione delle regole. È il caso delle espressioni non discriminatorie legate al genere, per cui si rende necessario fare attenzione al caso concreto e ad ogni modo problematizzare la questione, o ancora il caso delle definizioni, dove il termine da definire spesso (si pensi ai temi della flora e della fauna) è non solo in italiano e in latino ma anche, in quanto elemento dell’identità regionale, in forma dialettale.

Le regole di drafting formale sono inoltre arricchite da un formulario standard per la redazione delle disposizioni normative, nel quale, con il dichiarato obiettivo di omogeneizzare le tecniche redazionali, anche a vantaggio della ricerca nelle banche dati e della certezza dell’attività interpretativa, mette a disposizione del redattore dei modelli di disposizioni, sia a valenza generale (abrogazioni, proroghe e sospensioni, disposizioni transitorie di coordinamento, interpretazioni autentiche, etc.) sia relative alle specificità delle regioni (istituzione di elenchi, registri e albi, intese interregionali, attuazione degli impegni di modifica normativa assunti con il Governo, etc.).

La parte più innovativa è in alcune delle appendici, che vanno al di là del drafting formale, ma anche di quello sostanziale. Il legame tra forma e sostanza è assicurato dalle indicazioni relative alla valutazione degli impatti della legislazione regionale (con particolare attenzione alle clausole valutative), dalle indicazioni relative alle consultazioni pubbliche (sebbene ripetano le linee guida del Senato della Repubblica del 2017), nonché dalla previsione di clausole formative (disposizioni legislative che prevedono corsi di formazione per il personale chiamato ad attuare la legge). L’appendice relativa all’impiego di strumenti informatici per migliorare la qualità del testo legislativo ha un valore storico-ricostruttivo e descrittivo, ma manca di misurarsi in maniera operativa con un convitato di pietra di questi anni come l’intelligenza artificiale.

Infine, meritano di essere richiamati due ulteriori aspetti che, assurgendo al rango di «Principi generali per la redazione dei testi normativi» (così si apre il manuale di drafting), attraversano tutto il testo. Il primo è il principio della sostenibilità amministrativa, per il quale un testo di legge deve essere formulato «in modo che le pubbliche amministrazioni possano concretamente ed efficacemente applicarlo» (par. 1.6 bis). Con ciò sembra doversi intendere almeno che l’atto normativo contenga tutti gli elementi necessari per produrre gli effetti per cui è adottato (es. evitando i rinvii ad atti attuativi non necessari); ma anche che l’amministrazione, come soggetto, sia messa nelle concrete condizioni di poterlo attuare (es. mediante clausole formative o prevedendo apposite linee guida e istruzioni). Il principio non sembra spingersi, almeno apertamente, fino all’idea di una co-progettazione dell’atto con quella parte dell’amministrazione che sarà concretamente chiamata ad attuarlo, ma pare che la strada intrapresa possa effettivamente portare in quella direzione.

Il secondo aspetto rilevante è l’affermazione di principio per cui la certezza del diritto non passa solo, a monte, dalla tecnica legislativa ma anche, a valle, dall’attività di comunicazione legislativa (par. 1.10 bis). A questa previsione fa eco un’intera appendice dedicata alla comunicazione istituzionale pubblica, mirata a facilitare la diffusa comprensione e dunque la facile applicazione del testo di legge. Lo strumento individuato è quello delle “schede informative”, atte a fornire indicazioni a prima lettura svincolate dalla comunicazione politica.

Sotto altra prospettiva, si può dire che la novità della quarta edizione del manuale OLI è di raddoppiare i destinatari. Il manuale è stato e continua ad essere uno strumento predisposto dai drafter (o legisti, secondo una formulazione più risalente) per i drafter, ma oggi parla anche al policy maker. Talune sue parti sono infatti prive di quella immediata applicabilità che caratterizzano gli strumenti di lavoro, ma hanno al contrario l’afflato di proposte al legislatore: sarebbe infatti inimmaginabile mettere in pratica le consultazioni o avvalersi dell’intelligenza artificiale nelle assemblee legislative in assenza di una copertura legislativa o regolamentare.

Altrove, ho definito la quarta edizione del manuale come “di transizione” (Ponte, 2026), in quanto molte sono le sfide a cui si apre: le appena richiamate consultazione e IA, ma anche la standardizzazione di formule che possono in una qualche misura anche essere condivise con lo Stato. D’altra parte, in futuro, non potrà mancare di prendere in considerazione temi come la copertura e la redazione delle disposizioni finanziarie, la valutazione di impatto generazionale e di genere (riecheggiando i temi della legge n. 167 del 2025) o misurarsi con la ISO 24495-2:2025 Plain language – Part 2: legal communication.

Il manuale OLI, infatti, non esaurisce le novità del 2025 che impattano sulla scrittura degli atti normativi: di poco successiva è la ISO 24495-2:2025 Plain language – Part 2: legal communication, che integra (e dunque si legge in combinato disposto con) l’ISO 4495-1:2023 Plain language – Part 1: Governing principles and guidelines. Relativamente a questo documento è, innanzitutto, utile soffermarsi su due aspetti. Il primo è la sua vocazione universalistica: sia nel senso che, rappresentando uno standard internazionale, mira a offrire delle regole comuni al di là dell’ordinamento in cui le norme si collocano, sia in quanto ha l’ambizione di coprire ogni genere di documento legale, dalla legge al contratto alla semplice corrispondenza. Il secondo elemento che salta subito agli occhi, già a partire dal titolo, è l’idea che il diritto debba essere concepito in quanto comunicazione, prima ancora che come atto idoneo a porre in essere diritti e obblighi. Peraltro, il soggetto con cui si comunica è un soggetto estremamente “concreto”: non solo si deve tenere conto del background e delle esigenze per cui deve conoscere il testo, ma anche avere a mente lo stato emotivo in cui esso potrebbe versare e, conseguentemente, la sua capacità di comprensione del testo medesimo.

Per raggiungere questo obiettivo la ISO individua un iter attraverso i bisogni del lettore di testi legali: (1) readers get what they need (relevant), (2) readers can easily find what they need (findable) (3) readers can easily understand what they find (understandable) e (4) readers can easily use the information (usable). Questo iter è dunque declinato e, per ogni punto, prevede dei suggerimenti su come soddisfare i bisogni del lettore.

La norma ISO in discorso ha il pregio di dare conto di un problema – quello della complessità del linguaggio giuridico e della sua deprecabile resistenza al cambiamento – che viene evidenziato con forza, non è su scala locale ma globale. Peraltro ancora di recente si è cercato di quantificare quanto “costi” la (scarsa) qualità legislativa dell’ordinamento (Morelli, Guiso, Michelacci, Giommoni, 2025). Al di là di questo risultato, tuttavia, il documento in questione non sembra idoneo a entrare nella cassetta degli attrezzi del legislative drafter: già da un punto di vista quantitativo (i contenuti si sostanziano in meno di 20 pagine, a fronte delle quasi 200 del manuale OLI), ma anche da quello qualitativo, mancando indirizzi pratici e concreti rivolti agli operatori che pure lo dovrebbero attuare (a fronte del pagamento – si badi – del prezzo di 100 CHF).

Nel merito la legge, per la sua collocazione nella gerarchia delle fonti e per il suo essere (tendenzialmente) generale e astratta, si candida ad essere l’atto con il maggior numero di classi di destinatari: ciò la rende pressocché impossibilitata a farsi carico di una pluralità di linguaggi finalizzati a parlare a ciascuno di essi. Sfogliando il documento poi emerge molte delle sue prescrizioni sono eccentriche rispetto alla natura e struttura dei testi di legge (si pensi al ricorso a immagini, icone o colori) o confliggenti con le comuni regole di tecnica legislativa (si pensi al redigere titoli in forma di domanda o a dotare le leggi di un’introduzione), altre ancora sono di politica del diritto (si pensi all’opportunità di ricorrere a un processo di law making “partecipato”) e quelle che residuano sono, in linea di massima, già parte del patrimonio delle tecniche legislative di moltissimi ordinamenti di civil law e di common law, dove sono già state affinate.

D’altra parte, lo stesso Plain language, che dà il nome alla ISO, rappresenta un elemento sì preso in considerazione nella redazione degli atti normativi, ma che si pone al gradino più basso della piramide dei valori che dovrebbero presidiare la qualità dei testi legislativi (Xanthaki, 2014). Detto altrimenti, è auspicabile che il redattore tenga conto e applichi i principi del plain language – con lo stesso impegno con cui dovrà perseguire un linguaggio rispettoso delle questioni di genere – ma solo nella misura in cui questo non vada a collidere con valori ritenuti superiori, quali efficacy, effectiveness, efficiency (il cui significato non è esattamente sovrapponibile alla traduzione letterale, per cui è preferibile non tradurli), chiarezza, precisione e univocità. Ciò che non è desiderabile è costruire l’abitazione a partire dal tetto, presupponendo che il plain language sia in sé e per sé considerato soluzione a ogni male della qualità della legislazione. Tuttavia, in presenza di una pluralità di soluzioni tutte equamente idonee a soddisfare una legislazione che “funzioni”, dovrà preferirsi quella rispettosa del plain language.

Se, come si è cercato di illustrare, la ISO in questione non è in grado di fornire un significativo apporto alla redazione dei documenti normativi, pare tuttavia che il redattore delle schede informative (come proposte nelle appendici del manuale OLI e di cui s’è detto in apertura) possa trovare in esso spunti interessanti, specie se si considera che l’informazione legislativa pubblica è un terreno ancora in buona parte inesplorato. La proposta ISO sembra meglio collegarsi alle strategie linguistiche di simplification anziché a quelle di easification (Pennisi, 2024), intendendo con le prime una versione ridotta e informativa del testo di legge, priva di valore legale e che può proprio per questo tenere conto del destinatario concreto, mentre con le seconde agiscono sulla redazione del testo normativo, non intaccandone la natura giuridica (legislativa, regolamentare, etc.).

Ciò posto non si intende sostenere che la qualità dei testi legislativi sia tale da non aver bisogno di correttivi o miglioramenti. Al contrario, la legislazione sembra affetta da molteplici mali, tanti dei quali rinvenibili a monte, ossia nella redazione dello stesso. Ciò nonostante, lo standard ISO commentato non pare idoneo a offrire soluzioni, avendo un ruolo confinato – nella migliore delle ipotesi – a strumento (certo sì, prestigioso e internazionale) di impulso sulla questione.

Infine, un’ulteriore spinta verso una migliore qualità della legislazione proviene dall’aggiornamento dei criteri dello Stato di diritto adottato dalla Commissione di Venezia il 12-13 dicembre 2025. Sebbene taluni indizi e riferimenti a clarté e précision erano rinvenibili già nella versione del 2016, adesso viene affermato perentoriamente che «Obstacles to the effective implementation of the law can occur […] because the quality of legislation makes it difficult to implement. » (par. 39) e poco prima che «The quality of law depends to a large extent on the quality of the legislative process» (par. 34). In tal modo non solo si ribadisce che la tecnica legislativa condiziona direttamente l’attuazione della legge (ribadendo pertanto che la stessa non si esaurisce nella dimensione comunicativa, ma questa è strettamente legata a quella performativa del diritto), ma anche che questa non si può tenere separata dal processo legislativo (e dunque dal diritto delle assemblee legislative), invocando la necessità che la riflessione si indirizzi anche sul legame con esso.

Federico Ponte, Ph.D.

Funzionario Consiglio regionale Assemblea legislativa della Liguria

E-mail:  feder.ponte@gmail.com

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